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“利益博弈”与地方国企改革的突破口

时间:2019.12.12
近年来,我们在为许多国有企业提供战略规划咨询服务的过程中,提出了国有企业改革的思路,如政府干预的行政效率、国有资产监督管理、混合所有制改革等,从管资产到资本的转变,国企高管的薪酬潮,员工持股的可能性,包括民企在内的混合所有制企业中寻找的,如何控制等等都是林林总,这一切的僵局就像一团乱麻,似乎毫无头绪,改革的领导者还是与会人员似乎都在寻找具体的政策,然而,对这一切的全面了解和深入思考是国企“十三五”战略规划咨询服务的出发点。

于是,我们开始思考,这次国企改革的动力从何而来?改革能给企业带来哪些实实在在的“改革红利”?毫无疑问,任何改革都会对既得利益格局及其获得和分配方式进行调整。那么,国企改革中的利益相关者是否看到了自己的“奶酪”?他们各自对改革中“利益博弈”的看法,能否成为改革的动力?答案是不同的。


一、国企改革中的“众生利益”


毫无疑问,国家是这项改革的缔造者、领导者和促进者。长期以来,国有经济在宏观经济结构中的地位和贡献不用说,但国有企业的长期积累是难以治愈的。这一体制既处于政策因素的顶端,体制内结构性矛盾较多,国企的“名”变成国企在政策、资源、金融、市场、人才等诸多要素领域赢得了企业竞争优势的羡慕,其结果是国有企业高成本、低效率、低回报的经营行为被公之于众,特别是既得利益集团已经丧失了革命的自我动力和能力。面对全球市场需求疲软和经济下行压力加大,我国宏观经济总体上需要“调结构、提质量、创新发展模式、创新发展空间、创新发展动力,同时放缓;这已经上升到国家战略层面。


这不仅是国家利益,也是国家利益。在国家宏观层面,没有改革,就没有出路。这是改革带来的新机遇,也是改革红利的源泉。然而,改革从来就不是一帆风顺的。对国企、国资委和地方政府来说,目前只是“你要改革”,而不是“我要改革”。


对国企改革的目标和利益有期待。客观上,他们对国企改革成果的追求与国家的追求高度一致。此外,自上而下实施国有企业改革国家战略的行政任务,要求地方政府以积极的基调推进国有企业改革进程。但是,受政绩观和既得利益压缩的影响,地方政府缺乏推动国有企业改革的动力。


国资委成立以来,一直背负着许多尴尬和无奈,这既是体制的无奈,也是改革的无奈。让一批行政官员来监督企业,别说他们不懂经济和管理,即使他们知道了,指挥了领导,他们更多的是选择行政思维来监督企业,主观上和客观上与企业的管理需求都相去甚远;另外,国有资产监督管理委员会实行行政工资制,国有企业实行市场化的年薪制。收入水平相差甚远,心理差距不小。此外,许多地方政府还把任命国有企业领导人的权力交回了组织部门,由地方行政长官说了算。国资委隐形权力的丧失,令人十分尴尬。这一轮国企改革,叠加在行政改革上,国资委改革的命运几乎已成定局,何去何从仍不明朗。然而,国资委刚刚承担了国企改革中的政策起草和设计任务。此外,国资委管理资产和资本也是一个新课题,其中的利益诉求和博弈需要用改革的勇气和智慧来解决。


对于国企改革和国家提出的混合所有制改革,大多数国企决策者是理性支持和认同的,这主要是基于他们对国资委现行经营管理体制的不满和怨恨。但是,他们没有看到国企改革的预期收益,加上国企高管薪酬限制的趋势,使得他们没有看到自己的利益在改革中得到保护或改善。因此,不少地方国企决策者对改革持“观望态度”。

 

首先要等待。等待地方政府拿出国企改革的具体方案;等待国资委对国有企业监督管理的行政改革;等待混合所有制改革的指导;等待职工所有制的政策边界;等待高管薪酬与市场。。。国企改革的实施者和实施者选择了改革最意想不到的“被动等待”。


其次再观望:只有国有企业决策者充分深刻地理解这一轮国有企业改革的初衷和方向,才能为改革设计出具体的行动方案。遗憾的是,目前国企改革的政策还没有对混合所有制制定出更具约束力的政策,客观上难以全面给出混合改革的意见。因此,我们看到许多国企高管们“混而变,为混而变”,究竟是企业参与什么样的混合和变化?这是一项有利可图的生意吗?或者你打算退出一个你甚至不想做的生意?在观望中,用怎样的对策应对变化多端的政策“小算盘”。


目前,国有企业高管理性地认同和支持改革,期望通过改革扭转影响企业效率的行政干预,给国有企业带来更加贴近市场的发展环境。在感性方面,他们选择了等待和等待,被动地等待行政力量的推动或命令,因为他们没有积极设计和推动改革的动力。


可以说,在现行国有体制下,国有企业的干部职工是既得利益者。许多国有企业“人力成本高”,历史包袱吞噬了“经营利润”,使国有企业丧失了市场竞争力,许多国有企业干脆退出竞争领域。目前的政策是“限制高级管理人员的工资”,中层干部和职工的工资不受限制,而国有企业正是庞大而不断壮大的中层干部队伍,其从业人员总数及其长期享受远远高于自身的价值贡献和市场薪酬水平,已成为国有企业发展的重点。这是造成长期低效率、超编、高成本和低投资回报的直接原因。究其根本原因,在于政府和电力部门的行政干预,使得国有企业持续超编。因此,大多数干部职工担心改革,既担心自己的高收入福利待遇在改革中受到既得利益者的调整和压缩,并期待在国企改革和混合所有制改革中有幸参与职工持股计划,获得远高于薪酬的长期投资回报。


二、只有避免“利益博弈”,才能带来“改革红利”


任何改革都不可避免地面临着成败的结果,这种国有企业改革也不例外。如果改革过程中涉及的利益相关者之间的“利益博弈”不能得到妥善处理,改革促进者、参与者和实施者不能按照改革的原则和要求实现改革目标,失败是不可避免的。这样的结果将比没有改革更糟糕,改革红利将是一张空白支票。


所谓“利益博弈”是所有利益相关者在地方国企改革过程中,地方政府、国有资产监督管理委员会、国家行政机关、干部职工以“以当地实际利润最大化”为动力,在国家“国有企业选择更加严峻、后果更加严重”的改革战略框架和地方国企改革制约下的行政指挥部署。其最大的特点是“被动跟进,然后不主动推进”,是“听口令做事,而不是创造性地设计国企改革的实施方案”。


所谓“利益整合”就是所有利益相关者在地方国有企业改革过程中,地方政府、国有资产监督管理委员会、行政人员和员工都要最大化整体利益和目标,以效益最大化为原则,最大特点是给予。以实际利益或牺牲地方(部门)为出发点,回归以“国有企业市场化和行政价值”为本质的具体改革方案设计,创新、创新、大胆创新国有企业发展模式,创新国有企业发展空间,创造国有企业发展动力。


可见,利益博弈必然导致共输局面,使得这一轮国企改革流于形式,难以取得成效;利益整合必然产生双赢,实现长期可持续的整体利益,为所有利益相关者实现更大的改革红利。


三、国有企业改革如何突破“利益博弈”


地方国企改革只有突破所有利益相关者的“利益博弈”困境,才能给所有利益相关者带来真正的“改革红利”,否则,国企改革必然成为一场轰轰烈烈的“走过场”。这需要改革的勇气、智慧和战略。


我们认为,要采取以下措施解决国有企业改革中的困难,使各方的“利益博弈”走向“利益整合”,使地方(部门)利益服从全局,当前的现实利益服从全局为了长远的客观利益。


1.加强对国有企业改革的组织领导,共同树立改革愿景


地方政府要在国家“十三五”战略框架内,以推进国有企业改革为指导思想,成立“国有企业改革领导小组”,避免把国有企业改革的规划和布局交给单一的“国资委”(利益相关者)。同时,以国家行政改革和供给侧政策为基础,把本地区国有经济发展有机结合起来,形成清晰、具体、科学、系统的国有企业改革愿景和蓝图,为国有企业改革中各利益相关者制定各自的改革任务,从而减少利益博弈的机会和空间。

2.明确“利益整合与处置”原则,并用政策加以巩固


“国企改革领导小组”在政策允许的范围内,全面负责领导和规划国企改革中各利益相关者的“利益整合与处置原则”。


国资委利益:未来地方政府如何建立国资委的组织、职能定位、管理权限和监督模式?这就需要结合国家行政体制改革同步推进,并提出明确的整合和配置原则。


虽然地方政府的利益,地方国有企业是从属于地方政府的国有资产,但如何约束地方政府对国有企业的行政干预,杜绝行政行为或行政不作为,如何杜绝地方政府的干预和权力腐败,既要保证国有企业的经营自主权,又要在改革和市场化的决策中,明确提出国有企业如何保障地方政府拥有国有资产权益”。


地方国企:在这轮国企改革中,国企高管的利益最不可能被提出来,但他们才是真正的主要利益相关者。这并不是否认“限制国企高管薪酬的趋势”,而是如何跟上国企高管薪酬市场化的步伐,应该建立什么样的机制来保证这一点?同时,对国有企业中干部职工的工资福利,本就高于市场水平和价值贡献的部分,该如何处置?更深层次的问题是员工所有权问题。高级管理层能拥有股票吗?员工能拥有股份吗?你能拥有多少?如何管理?如何退出?这些都是非常现实的利益冲突,迫切需要出台具体、明确、指导性的相关政策。


如何处理地方国企内部与国企改革相关的各利益相关者的具体利益?应该坚持什么原则?仅仅想了解是远远不够的,要固化成国有企业改革的指导性具体政策,便于操作,这是国有企业改革取得成功、收到实效的关键。


3.创新“从资产管理到资本管理”的监管新模式


目前,国有企业改革在国家政策层面、舆论层面、认知层面都有了一定的基础,但在实践层面上推进改革的成功还远未达到。这尤其体现在政府重视不够,国资委监督管理理念滞后,国资委习惯于对资产进行监管,但对资本管理不熟悉。国有企业习惯于监管资产,却不知道如何获得监管资本。口号喊出来,很容易,接下来怎么着陆,大家都不知所措。这是因为在改革开放的几十年里,地方国企在资产管理方面比资本运营方面做得更好。源于以往国有资产“保值增值”的监管理念,即以保守主义和保守主义为主的零风险偏好型。例如,当资产增值时,管理人员拿你的工资,资产就会损失和贬值,你就会被问责。因此,许多国有资产不能按照市场规律进行处置和管理。于是,许多国企领导人开始关注“淡马锡”模式。


因此,研究和探索地方政府和国有企业如何从经营资产向经营资本转变,是地方国有企业改革的必然选择,是国有企业改革成功的一个新课题。


4.确定“国资委行政改革”的改革目标和时间表


国资委改革虽然属于行政体制改革,但客观上制约了国有企业改革的步伐和效果。国资委到底是不是要退出?放权?在国家层面上,还没有定论。国资委虽然不是国企改革的直接经济利益方,但其所依附的行政权力和监督理念在很大程度上难以回归,无法满足提高国企质量和效率的现实要求,更不能满足国企的发展要求。因此,确定国资委行政改革的具体方向、目标和时间表,客观上决定了这一轮国企改革的成效。


5.研究“国有企业市场化对接”的范围和政策优势


尽管国有企业在资源获取、政策支持、融资成本、人才获取等方面都远远优于民营企业。但许多地方国企清楚地意识到,在市场竞争激烈的领域,它们无法与私营企业匹敌。为什么?问题是,国有企业被赋予了太多的政府责任,尽管其决策者有建设现代国有企业的主观愿望,但这种愿望往往导致扩张,而不是市场竞争力。因此,如果国有企业改革不能使国有企业拥有符合市场规律和现代企业经营管理的科学机制,那么,国有企业改革就很难取得成效。


因此,这轮国企改革,需要“国企薪酬水平和绩效考核体系应该如何与市场接轨”?怎样?如何通过现代公司治理机制对国有企业参与的混合所有制改革进行监督?国企高管?国企职工能拥有股份吗?”对相关问题进行专业研究,给予明确的指导和解答。


6.引进“外部中介机构”,加大创新研究力度


面对这场深刻而全面的国有企业改革,无论是地方政府、国有资产监督管理委员会,还是国有企业需要解决的问题都会非常复杂,而且都是在不同的层面、不同的领域成为利益相关者,他们不仅仅是在观念上解决不足的问题,在专业性和方法论上也不够;改革创新的力度明显受到实际利益的制约。国有企业改革,无论是地方政府、国有资产监督管理委员会,还是地方国有企业,都要通过引进外部顾问来系统、科学、专业地研究改革过程中遇到的关键问题,这是进步的最短路径,也是国有企业改革必须付出的代价之一。


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